国家应急广播体系中传输覆盖网络建设的思考
Consideration about how to build transmission network of the national emergency broadcasting hierarchy
董建丽 总局无线电台管理局
摘要：本文简要介绍了美国和日本的应急告警系统，分析介绍了当前应对地震等自然灾害时广播电视系统的卫星、调频、短波、地面电视、有线电视网络以及广播电视节目等资源调用情况，针对中国国情，比照国外发达国家的应急广播体系，提出了做好顶层设计与整体规划、夯实传输覆盖网络、完善体制机制和加强人才队伍培训等四点建议。
ABSTRACT
The article briefly introduces the Emergency Alert System of US and Emergency Warning System of Japan, and systematically analyses how the broadcasting technical resources, including the satellite, the FM radio, the SW radio, the terrestrial TV, the cable TV along with the TV program, operate while the disaster such as the earthquake happened.
Comparing with systems of developed countries and basing on the practices of the nation, the article gives four recommendations as follow, top-level plan and design, consolidating the communication and coverage network, consummating the structure and mechanism as well as strength the training.
关键字：EAS EWS 国家应急广播体系 传输覆盖网络
Keywords: EAS EWS CNEB Communication and Coverage Network Top-level Plan and Design
0 引言
4月20日是我国传统二十四节气中的谷雨，原本轻松宁静的星期六早上，却在8点02分发生了改变：四川省雅安市芦山县发生7.0级地震。
地震发生后，党中央国务院高度重视，中央领导亲赴灾区慰问并指导工作；各部委、部队和武警第一时间响应；社会各界纷纷捐款捐物；媒体单位全力开动，暂停正常的节目播出，派遣记者赶赴灾区发回最新的前线新闻和各类救助信息。地震灾害后续的救助工作，体现出了中华民族互爱互助的传统美德，也体现出我国在应对大灾大难时的决心和能力。
5月12日，是汶川大地震5周年纪念日，各地都以不同形式组织了纪念活动。与此同时，各行各业都静下心来认真地反思，在大灾大难来临之前、之中和之后，我们能够做些什么，以期达到防灾和减灾的目的。作为广播电视的媒体、传播机构和从业者，更是首要的责任。
现在，国家应急广播体系正在着手建设当中，在做好应急广播新闻报道的同时，也应该充分利用广播电视传输覆盖网络资源，为地震等各类灾害以及各式各样的应急工作提供强有力的物理支撑。
1 国外应急广播体系建设的简单情况
国外对应急处置十分重视，各国政府都下大气力来建设和完善国家应急处置体系。这当中，媒体都担当着十分重要的作用。下面以美国和日本为例做一简要介绍。
1．美国〔1〕
美国的全国应急体系叫“紧急告警系统”或“应急告警系统”（Emergency Alert System，简称EAS）。联邦通讯委员会（FCC）是负责制定标准和规则的主要部门，联邦紧急事务管理局（FEMA）和国家海洋和大气管理局（NOAA/NWS）是另外两个主要参与部门。
EAS最早建设于四十年代中后期，1997年1月1日正式启用。EAS建设的初衷是在发生紧急情况时，美国总统可以通过无线电广播向全国公众传达信息。
在EAS系统中，全美有超过30个广播台作为首要接入点（Primary Entry Point，简称PEP）。PEP的作用至关重要，由它们向全国其他的广播台站和有线电视系统发布总统的信息。具体来说，总统将指令传达给FEMA，FEMA把应急指令和应急信息传给PEP，PEP将信息传递给各州的广播电视台站（State Radio，简称SR）。SR的信息再传给州内的各县级广播电视台（Local Primary，简称LP），最后LP再将信息传达给全国数千个广播电台和电视台（Broadcaster，简称BRD）。参与EAS的各个电台/电视台有一个专门的解码器（ENDEC）来接收紧急广播信息和信号。
EAS的应急信息由四部分组成：特定区域信息编码（SAME）报头、提示信号、音频广播信号和结束信息提示符。这其中最重要的部分是SAME报头。它包含的信息有：告警发起人、通用事件描述信息、受影响区域、事件的预期持续时间、发布日期和时间以及原始发射台站的标识信息。
2011年9月9日，EAS系统进行了全国性测试。测试达到了预期效果，也发现了许多问题。与此同时，FCC要求EAS系统进行规律性的周测试和月测试，以保障系统的可用性并及时发现、修补问题。另外，FCC允许州或更小的电台、电视台发布本地区的警告信息，这些信息一般是紧急气象信息、化学泄露等本地的紧急情况预警以及儿童遭绑架案等等。
从EAS调用的广播电视资源来看，FCC要求几乎全部的广播电视系统都要参与进来。EAS使用了中波（AM）、调频（FM）、甚高频（VHF）、特高频（UHF）、光纤服务系统（FiOS）[注：美国Verizon公司提供的一种光纤到户服务]以及有线电视系统。从2006年12月31日开始，FCC要求地面数字电视、数字有线电视提供商、天狼星（Sirius/XM）卫星广播、带内同频道（IBOC）、数字音频广播（DAB）以及其他数字广播业者都要加入进来。2007年5月31日，直播电视（DirecTV）、碟形网络（Dish Network）以及其他的数字卫星广播公司也被FCC要求加入到EAS。
2． 日本〔2〕
日本把通过广播电视发布信息的公众警报系统称为紧急告警系统或应急警报系统（Emergency Warning System，简称EWS）。
日本政府十分重视防灾减灾。一方面加强立法，另一方面加强技术系统建设。EWS就是在政府领导下多部门协作的应急告警系统。
EWS首先将日本国内的气象、地域、河川、道路、灾害等信息收集起来，通过专线传递给政府部门和日本广播放送协会（NHK）。NHK自己也在全国设立了多个观测点，能够收集相关的数据，记录设备可以从地震发生前10秒的图像开始播放。另外NHK还播报从气象厅传来的地震信息和相关的数据。
由于NHK在日本是一种“垂直”的管理和覆盖体系，因此，EWS主要利用NHK的广播电视台站进行应急信息的播报。播报的应急信息内容几乎囊括灾害的全部有关信息。
EWS的工作流程一般是：位于东京涩谷的NHK广播中心有专门的接收装置接收来自气象厅的应急信息，应急信息会传递给NHK的播出中心，播出中心通过专线将应急信息发送给全国7个NHK子台站。子台站中有专门的报警服务器来接收应急信息，该信息再送入警告发生装置。发布告警的时候，警告声中配有预先录制好的语音，应急信息会根据气象厅提供的数据自动生成。NHK在东京发布的应急信息会插入所有的日本全国和地方电台，重复告知将要发生地震等灾害的地区。对地震而言，根据震级的不同，NHK有不同的播出应急预案。另外根据授权，各地广播电视台站也有本地插入地区性灾难的技术能力和播出预案。
现阶段，EWS会利用一切可能的手段进行应急信息的发布，包括广播、电视、电信网络等。特别需要指出的是，EWS还利用大喇叭、移动车辆等工具作为应急信息播报的工具。与此同时，EWS还在不断尝试各种新的技术手段。2003年12月，日本地面数字电视标准启用了NHK自己研制的综合业务地面数字广播（ISDB-T），2006年4月，移动和手持电视标准采用了基于ISDB-T的One-Seg制式。ISDB-T和One-Seg都支持EWS信号。也就是说，除了接收模拟信号的收音机和电视机外，数字电视、车载接收终端、手机和手提电脑等各种移动装置都能够接收到EWS信号。另外，从2007年1月开始，NHK还开展了“地震和海啸信息”的数据广播服务，通过地面数字电视、卫星和移动接收三种方式，为受众播报预警信息和灾害新闻等内容。
2 当前我国应急广播体系建设中的传输覆盖网络资源
对比美、日等发达国家的应急广播体系，我国的应急广播体系还处在建设的初期。日益显现的自然灾害，迫切需要一整套完善的国家应急广播体系，而我国经济的腾飞和技术的进步，则为建立发达的国家应急广播体系提供了物质保障。因此，党的十七届六中全会明确提出了“建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”的要求。
从美日等国的做法来看，无论是政府部门还是各国的广播电视机构都高度重视广播电视传输覆盖网络的建设，这是因为，无论预警系统的反应如何快速、准确，如果没有完善和发达的广播电视传输覆盖网络，就无法将有用的信息传递给用户和受灾群众。
近几年来，在突发的应急状态下，例如南方雨雪冰冻灾害、5.12汶川地震、4.14玉树地震、4.20芦山地震等，广播电视资源的调动处于从摸索到完善的阶段，需要进一步地综合广播和电视，协调无线、有线和卫星资源，为建立应对快捷、贴近服务的应急广播体系搭建坚实的物理基础。具体来讲：
一是要将卫星资源发挥到最大效能。这里面包括传频卫星和直播卫星。传频卫星可以将中央人民广播电台和中央电视台的节目和信息第一时间传递到灾区和全国。在灾区，当地的广播电视机构或临时建立的播出台站，可以利用两台的节目进行本地有效覆盖；直播星则是更为方便快捷的覆盖手段，可以将广播和电视节目直接送入灾区的临时安置点或居民家中。这次芦山地震，上百套的直播星接收设备就在为灾区人民提供广播电视服务上发挥了作用。
二是要尽快建立（修复已有或临时开通）本地调频电台，做到最贴近、最贴身的服务。这次芦山地震后，总局协调出当地92.7MHz频率，中央人民广播电台联合芦山广播电视台共同开播了“国家应急广播-芦山抗震救灾应急电台”。开播首日即被称为“当地政府的大喇叭”、“百姓的求助台”。实践证明，调频本地覆盖仍然是在应急处置条件下最为有效的广播电视传播手段。
三是利用科技进步建立流动发射台。以汶川地震的经验来看，灾后的一到两个月是灾区民众心理最不稳定的时期，除了专业的心理辅导以外，广众的心理舒缓显得尤为重要。这当中，广播和电视发挥着不可替代的作用。因此，利用移动供电设备和流动发射装置，在体育场馆、城市广场等民众临时安置点或聚居地建立流动式的地面电视和调频广播发射台站，播出广播电视信号，就能够及时为灾区民众提供健康的“精神生活物资”。
四是在条件允许的情况下合理利用其他资源，例如短波、中波、有线电视网络等。这次芦山地震，无线局使用短波9800KHz和12000KHz两个频率实现了在灾区当地的节目覆盖。
3 几点思考
虽然通过汶川、玉树和芦山地震，广播电视系统经受住了严峻考验，但是对比国外发达国家的情况和应对灾害的具体实践，还有进一步提升的可能性和必要性，特别是广播电视传输覆盖网络，如何发挥好“平时服务、战时应急”的作用，还有许多值得探讨和优化的地方。
1． 积极投身其中，做好传输覆盖网络的整体规划。
国家应急广播体系中，传输覆盖网络占据着重要的一环。做好顶层设计是第一要务。按照传播学的理论，将广播电视节目和信息、传输覆盖网络、用户接收终端等从信源到信宿有机地完整衔接起来，是做好传输覆盖网络整体规划的基础，这就需要协同无线、有线、卫星等主要传输手段，同时外扩式地吸纳异构的电信网络也是需要考虑的战略手段。简而言之，空域上做好“远端和近处、天空和地面”的结合、时域上做好“应急、快捷和中期、稳固”的结合是整体规划的出发点和落脚点。
2． 加强日常演练，夯实传输覆盖网络的物理基础。
虽然我国广播电视传输覆盖网络建设取得了长足的进步，但是与美、日等发达国家相比还有一定差距。如果将传输覆盖网络的外延扩大，增加各类信息收集、预警、速报、终端自动开机等技术环节，那么差距就会更加明显。因此，夯实广播电视传输覆盖网络的物理基础是一项长期的、艰苦的和默默无闻的基础性工作。从演练的角度来看，每年的9月1日，NHK的全体职员都会在NHK的涩谷广播中心，参加模拟灾害的紧急训练，平时播音结束后还会经常进行常规的应急演练，使得每一名工作人员都熟悉工作流程和自己责任。这方面非常值得我们借鉴，更是任重而道远。
3． 明确体制机制，完善传输覆盖网络的调度预案。
参考美、日等国在应急广播体系中建设的经验和办法，笔者感觉到两国的共通之处都是通过立法，将广播电视机构约定为承担应急信息和节目收集并发布的承担机构，并将其作为首要原则；其次，美国是通过FCC等政府部门的宏观调控手段来指挥调度全国众多的广播电视机构，而日本则是通过NHK等垂直体系和机制来完成应急广播信息和节目的全国覆盖。我国有自己独特的国情，广播电视系统也有不同于美日等国的运行机制。为此，我们应该积极探索出一种符合我国国情的运行机制，既要积极借鉴国外经验，更要因地制宜，建立起系统内外良性互动、层级上下有效衔接的传输覆盖网络的调度预案。
4． 加强业务培训，培养传输覆盖网络的人才队伍。
事实证明，我国广播电视系统有着一支能打硬仗的队伍，无论是编辑记者、技术人员还是后勤保障，都能够在极端情况下出色地完成各项任务。国家应急广播需要新闻人才、技术人才，也特别需要基层广播电视复合型人才。在当今数字化、网络化的大潮当中，广播电视系统的技术队伍面临着前所未有的挑战，为了适应广播电视技术事业发展的需要，除了使命感和责任感，迫切需要有真才实学、能真抓实干的技术干部和技术人才。国家应急广播技术体系对传输覆盖网络的各项要求会更高，要求技术人才既要冠达广播电视技术，还要融通互联网等信息技术，这就迫切需要加强从业人员的技术和业务培训，加强实战演练，只有这样才能将技术体系规划好、设计好、建设好、运行好。
参考文献：
[1] Wikipedia. Emergency Alert System. [EB/OL]. http://en.wikipedia.org/wiki/Emergrncy alert system, 2013-05-01/2013-05-20
[2]Wikipedia. Earthquake early warning(Japan). [EB/OL]. http://en.wikipedia.org/wiki/Earthquake_Early_Warning_(Japan), 2013-05-05/2013-05-20
Dong jianli: Deputy Director of Science & Technology Manage Dept. Administrative Bureau of Radio Stations. Senior Engineer
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